20 Ноября 2018

«От экологии до семейных отношений»

В 2019 году исполнится 20 лет федеральному закону об охране озера Байкала. За эти годы вокруг закона сформировался целый свод разных правил, которые часто между собой не соотносятся и друг другу противоречат. НИИ правовой охраны Байкала, созданный в Иркутском госуниверситете, ставит своей целью гармонизировать практику.

Поделиться в социальных сетях

Оказывается, в мае 2018 года решением Ученого совета Иркутского государственного университета создан Научно-исследовательский институт правовой охраны Байкала ИГУ (НИИ ПрОБа ФГБОУ ВО «ИГУ»). Как сказано в документах университета, НИИ «осуществляет свою деятельность в тесном взаимодействии с Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратурой (в том числе, в части мониторинга и анализа правоприменительной деятельности на Байкальской природоохранной территории; проведения эколого-правовой экспертизы нормативных и правоприменительных документов в указанной сфере и пр.), а также во взаимодействии с федеральными специально уполномоченными органами в сфере охраны окружающей среды и природопользования БПТ; органами государственной власти Иркутской области и иных субъектов БПТ, учреждениями и организациями РАН». 

«Мы хотим провести полномасштабный анализ современного состояния законов. Есть такой международный принцип устойчивого развития – «нынешнее поколение должно жить так, чтобы будущие поколения не страдали». На Байкале это означает, что мы должны принимать законы, проведя предварительно и юридический анализ, и естественнонаучный анализ. Если это будет, то законодательство будет гармоничным, стоять на двух ногах, а не на одной. На Земле есть и другие уникальные природные объекты, по поводу которых принимают законы и ведут правоприменительную деятельность. Мы должны изучать эту практику, а не изобретать авторский велосипед, который может далеко и не уедет. Проще изучить и использовать чужой опыт, предлагая в ответ и свое», - говорит заведующий кафедрой международного права и сравнительного правоведения Юридического института ИГУ, руководитель НИИ ПрОБа Дмитрий Шорников. 17 ноября он прочел в Иркутске публичную лекцию «Право Байкала: постановка проблемы». 

Сейчас, всего через полгода после создания, сотрудники НИИ совместно с Байкальской природоохранной прокуратурой, правительством Иркутской области и Институтом географии СО РАН работают над Правилами природопользования в Центральной экологической зоне БПТ». По мнению Шорникова, проблема охраны Байкала – не в ужесточении ответственности, а в исполнении действующих запретов и норм: «Когда-нибудь мы можем прийти к тому, что создадим параллельную реальность: есть список прекрасных мер по охране озера Байкал, ничего нельзя, а реальная жизнь регулируется не законом, а договоренностями, не имеющими ничего общего с законом... Проблема не в том, например, чтобы запретить туристов, а в том, чтобы их поток приносил пользу региону». 

Помимо сравнительно-правового анализа зарубежного и регионального законодательства, выявления пробелов, противоречий и системного анализа правоприменительной деятельности на Байкальской природной территории, НИИ ПрОБа планирует заниматься подготовкой экспертно-правовых заключений на проекты федеральных законов. В поле зрения НИИ попадут и проекты законов регионального и муниципального уровней. Предстоит и правовая экспертиза действующих законов и иных нормативных правовых актов. «Для жителей Иркутска и области очевидно, что Байкал – это мировая жемчужина, регулятор климата, запас воды и прочее. На нас лежит особая ответственность по защите этого объекта. Право – это наиболее универсальный механизм защиты. Право Байкала у каждого ученого вызывает свои ассоциации. С академической точки зрения это совокупность норм – от международных до локальных актов. Но объем даже международных законов о Байкале достаточно велик. Применение норм права – это вторая сторона такой деятельности, в чем-то даже более важная. Недостаточно просто придумать правило и даже закрепить его. Важно, будет ли оно работать? Есть третья составляющая: правоприменительная деятельность должна соответствовать правовому сознанию граждан. Работа должна идти с двух сторон: формирование права сверху – и формирование права снизу, через повседневные традиции, которые мы создаем каждый день, и которые влияют на нас больше, чем писаное право». 

«Если мы не учитываем интересы участников применения права, то право превратиться в пустую ширму – они будут существовать, но не будут работать. Выявление этих участников – одна из самых сложных и интересных задач. Мы должны понимать не только ответственность, которая наступает за нарушение права, но и стимулы, которые действуют до наступления этой ответственности. Если когда-то в прекрасном будущем России такие стимулы будут созданы, нужда в ответственности вообще отпадет. Право Байкала это не только экология, не только охрана природы, но и градостроительство, туризм (одна из наиболее болезненных проблем), отношения земельные, лесные и полезных ископаемых. Фактически, под правом Байкала мы можем понимать все – от экологии до семейных отношений. В самом первом приближении, право Байкала – это формирование, восприятие и применение норм и правил проживания на озере местных жителей, туристов и обитателей его глубин, то есть жизнь в самом широком смысле слова», - считает Дмитрий Шорников. 

Традиционное восприятие Байкала коренным местным населением целиком и полностью описывается словосочетанием «священное море». На протяжении тысячелетий правила жизни формировались как религиозные нормы. Например, белоголовый орлан считался первым шаманом на Байкале, и убивать его было нельзя ни в коем случае. Такие нормы не прописать в законах и приказах, но это и не нужно, поскольку все и так всем понятно. По данным Дмитрия Шорникова, именно на Байкале, а точнее – в бассейне Селенги, был создан первый в мире заповедник в современном смысле слова – район горы Богд-Хан, где Чингис-хан запретил охоту и рубку леса. В 1770-х годах граф Шувалов был владельцем многочисленных тюленьих и рыбных промыслов в разных уголках империи, в том числе и на Байкале, и именно благодаря этому появились первые правила рыболовства на озере. Первым государственным заповедником в Сибири стал Баргузинский – его создали специально для охраны соболя. В 1914 году состоялась научная экспедиция, которая дала оценку положения дел и нашла решение этой экологической проблемы удачным. Популяция соболя была восстановлена, а акт о создании заповедника стал фундаментом охраны озера и запрета на добычу природных ресурсов – правила рыболовства, в отличие от акта о создании Баргузинского заповедника, были именно правилами добычи ресурсов.

«В самом первом приближении, право Байкала – это формирование, восприятие и применение норм и правил проживания на озере местных жителей, туристов и обитателей его глубин, то есть жизнь в самом широком смысле слова».

А в 1996 году Байкал стал участком Всемирного природного наследия ЮНЕСКО. «Иногда спрашивают: для нас этот статус обременение или мы что-то от этого получили? Я скажу так: только благодаря этому статусу мы смогли остановить строительство ГЭС в Монголии, хотя бы на время, - говорит Дмитрий Шорников. – Участок был определен как «акватория озера с островами и прибрежная территория до гребней хребтов, а также прилегающие к озеру особо-охраняемые территории». Прошло 22 года, а мы до сих пор спорим о границах. Тем не менее, это был большой шаг вперед. Закон об охране озера Байкал от 1 мая 1999 года разрабатывался 10 лет только юристами, а если говорить о концепции, то работа шла несколько десятилетий. Различные научные и общественные объединения, депутаты разных уровней предлагали свои варианты – всего их было около 15. Среди них были достойные документы, которые заслуживали внимания не меньше, чем принятый в итоге вариант, но он стал важным промежуточным этапом».

«Если вернуться назад, то по отдельным аспектам законодательства работа шла с 1950-х. В 1920-1950-е годы были отдельные акты по рыбному промыслу, но Байкал как единый объект права не воспринимался. В 1960-1980-е годы шла очень серьезная борьба, и общественное обсуждение строительства Байкальского ЦБК было одной из первых крупных экологических дискуссий. В это время были приняты несколько постановлений, ограничивающих антропогенную нагрузку на озеро. Их часто ругают и говорят, что они были неэффективны, но если бы их не было, не было бы и закона об охране Байкала. Многие нормы были приняты именно тогда, например, ограничение работы БЦБК и Селенгинского ЦКК», - говорит Шорников. 

Чтобы принять правила и впоследствии закон об охране Байкала, в СССР было проведено огромное исследование, комплексный мониторинг озера, который состоял в итоге из многих десятков томов – Дмитрий Шорников усомнился в способности современников во власти и в науке даже повторить такую работу. Закон об охране озера Байкал по объему очень небольшой, в конце 1990-х вообще законы были компактнее. Но с точки зрения юристов это рамочный документ, который предполагал принятие множества подзаконных актов разных уровней, от федеральных до местных. Все понимали, что без этих актов закон работать не будет. Тем не менее, закон закрепил понятие «Байкальская природная территория» – то есть само озеро, водосборная зона, особо-охраняемые территории и зона атмосферного влияния (до 200 км от берега), где находится Иркутско-Черемховский промышленный узел. Центральная экологическая зона или «ядро» БПТ – это само озеро с островами и водоохранная зона с особо охраняемыми территориями. Это зона жесткой охраны, тут нормы запрещают любое воздействие. Далее – буферная зона: водосборная зона в пределах РФ. Тут действует режим компромиссного воздействия: запрещено воздействие на притоки Байкала. Третья зона – это зона атмосферного влияния, то есть юг Иркутской области с его промышленностью. Тут по замыслу разработчиков нужно было добиться жесткого ограничения выбросов в атмосферу. 

Помимо этих территорий и зон закон ввел и понятие «виды деятельности, запрещенные на Байкале». «В самом законе эти виды почти не упоминаются, перечень таких видов принимает и корректирует правительство. Не так давно мнение специалистов и мое внутреннее ощущение наконец совпали: работу Иркутской ГЭС официально признали не влияющей на колебания уровня Байкала – это его внутренние циклы, ГЭС и административное регулирование просто сделали эти колебания более мягкими. Есть дискуссия по обороту земель. Есть точка зрения, что можно разрешить оборот земель, но составить для собственников и арендаторов жесткие правила использования – что можно и чего нельзя делать на берегах. Есть другая точка зрения, что оборот земель нужно полностью запретить. Я полагаю, что при любом принятии решения нужно провести длительную и подробную дискуссию, потому что слишком велик риск при принятии того или иного варианта», - говорит Шорников. 

«В следующем году мы отметим двадцать лет закону о Байкале. Это вполне зрелый возраст, пора уже за что-то отвечать, как говорится. Постепенно вокруг закона сформировался целый свод разных правил, насчитывающий сотни документов, которые часто между собой не соотносятся и друг другу противоречат. В конце 2017 года даже была создана межрегиональная Байкальская прокуратура, которая пытается все эти законы соблюдать. Но прокуратура, как орган, надзирающий за соблюдением законов, как правило, выбирает наиболее жесткий вариант запрета», - считает Дмитрий Шорников.